Федеральна Україна : Порівняння федералізму і децентралізації
Стежте @FederalUkraine

Статті та публікації : Федералізм чи децентралізаціяця тема на форумі


Порівняння федералізму і децентралізації

( Томас Фляйнер )


Децентралізація, делегування, федералізм

На цьому світі не існує централізованої унітарної держави, яка б не делегувала жодних повноважень суб'єктам місцевого самоврядування. Кожна держава складається з місцевих одиниць того чи іншого типу, котрі несуть певний рівень відповідальності. Що ж відрізняє децентралізацію чи делегування повноважень в унітарних державах від федеральних систем? Фактично, можна покласти різницю між трьома рівнями децентралізації: деконцентрацією, делегуванням чи децентралізацією в обмеженому сенсі та федералізмом з міцною місцевою автономією.

Французьке слово deconcentration тлумачиться, як делегування повноважень центральною владою владам нижчого рівня урядування без передачі їм повної відповідальності. Реалізація нижчими рівнями урядування делегованих їм завдань та функцій, залишається під законодавчим спрямуванням та контролем центральної влади. Це делегування повноважень, у будь-який час, може бути відкликане центральною владою. Відповідальність за втілення залишається за центром, а місцеві органи влади можуть тільки виконувати та дотримуватись настанов влади вищого рівня. Якщо влада нижчого рівня не дотримується вказівок та настанов вищого рівня, до неї можуть застосовуватись різні дисциплінарні дії.

Децентралізацією вважають законодавчо означене делегування виконавчих та законодавчих повноважень місцевим територіальним одиницям. Децентралізація чи делегування повноважень є механізмом унітарних держав, котрі завдяки цьому механізмові забезпечують, або паралельну, або загальну автономію регіонам. Центральна влада не зберігає за собою відповідальності за делеговані повноваження. Натомість, центральна влада має спостерігати за тим, щоб місцеві органи влади дотримувались законодавства та умов їх автономії. Рішення про делегування повноважень регіональній владі ухвалюється на законодавчому рівні, а не на адміністративному. Незважаючи на це, така держава, навіть при умові глибокої децентралізації влади, все одно залишається унітарною державою тому, що глибина децентралізації завжди визначається простою більшістю голосів у парламенті. Більше того, фінансова відповідальність, як правило, постійно перебуває в руках центральних органів влади, а місцева влада тут покладається головним чином на різні гранти, допомоги, субсидії та загальне фінансування центрального уряду. З іншого боку, децентралізовані одиниці перебувають у прямій політичній відповідальності перед громадянами в рамках своєї автономії. Забезпечення цієї відповідальності є надзвичайно важливим завданням для місцевої влади. Чим прозоріше влада дотримується процесів демократичної підзвітності своїм громадянам, тим ефективніше працюватиме децентралізація і тим легше буде уникнути утворення небезпечного недемократичного елітизму. Проте, проста децентралізація не є конституційною якістю. Виконання децентралізованих функцій зводиться до реалізації делегованих центральною владою повноважень.

У федеральних державах не існує делегування повноважень суб'єктам федерації. Натомість, федеральний уряд несе відповідальність за виконання тільки тих завдань, які йому визначає конституція. Всі інші повноваження, які конституція не делегує виключно центральному урядові, залишаються повноваженнями суб'єктів федерації. Федеральні одиниці, тобто суб'єкти федерації самостійно вирішують пріоритети та завдання в межах своєї території. Окрім цього, в окремих державах, які мають системи цивільного законодавства, федеральні одиниці часто виконують федеральні функції. Делегована відповідальність за запровадження наділяє федеральні одиниці глибшою автономією ніж коли подібний процес має місце в унітарних державах тому, що федеральні одиниці як правило мають повну волю у визначеннях та методах запровадження і вони також несуть повну політичну та фінансову відповідальність за виконання делегованого завдання. Якщо для прикладу взяти до уваги настанови Європейської Спілки, то там держави-члени несуть повну фінансову та політичну відповідальність за запровадження цих "федеральних" настанов.

Автономія

Федеральні одиниці у федеральних державах самі керують своєю власною автономією, котрою їх наділяють не тільки статути чи законодавчі акти, а котра є обов'язково закарбованою у конституцію держави. Зміни щодо розподілу повноважень не можуть прийматись простою більшістю голосів, як більшість законодавчих актів, а мають прийматись, як зміни чи поправки до конституції. Відяк зміни до конституції на федеральному рівні, як правило, вимагають згоди більшого числа депутатів, то автономія меншин у федеральних державах є набагато краще захищеною у порівнянні до просто децентралізованих унітарних держав. У федеральних державах автономія, яка фактично означає часткове збереження суверенітету, втілюється трьома гілками влади федеральних одиниць, тобто законодавчою, виконавчою та судовою. Федеральні одиниці самостійно визначають власну організацію своїх установ на базі своїх власних конституцій. Місцеві органи влади суб'єктів федерації перебувають у відповідальності не до центрального уряду федерації, а до урядів своїх федеральних одиниць.

Участь

На додаток до своєї конституційно захищеної автономії, федеральні одиниці також приймають участь у законодавчому процесі на федеральному рівні. Федеральні одиниці приймають участь у формуванні спільної згоди на найвищому, тобто федеральному рівні. Ця участь не базується на демократії простої більшості. Малі федеральні одиниці, незалежно від розмірів свого населення чи території, як правило, мають відносно більший голос у федеральному парламенті ніж федеральні одиниці, які є більші за територією чи населенням. Принцип рівності федеральних одиниць у федеральному законодавчому процесі або розподіляється на принципі безумовної рівності (США, Швейцарія, Австралія), або на принципі пропорційного представлення менших територіальних одиниць (Німеччина, Австрія).

Залишкові повноваження

Федералізм є конституційно гарантованим балансом між самостійним та колективним керуванням федеральних одиниць та центрального уряду. Коли федерація утворена через децентралізацію від гори до долини, як це має місце в Бельгії, то центральна влада не делегує повноважень владі нижчого рівня, а радше утримується від перебирання безмежних повноважень та влади і залишає владу федеральним одиницям, щоб вони могли діяти в конституційно означеній сфері. Таким чином, федеральні одиниці, через конституційну децентралізацію, отримують додаткові залишкові повноваження. Якщо федерація утворюється через децентралізацію за принципом від долини до гори, то залишкові повноваження просто залишаються за частково суверенними федеральними одиницями.

Межі автономії

Той, хто намагається з'ясувати межі автономії у федеральній державі, має визначити скільки повноважень залишається за федеральними одиницями, хто приймає участь у законодавчому процесі на найвищому рівні і якою є, так би мовити, якість автономії федеральних одиниць. Чи федеральні одиниці сподіваються на фінансове забезпечення від центрального уряду чи є самі фінансово самодостатні? До якої степені влада федеральних одиниць підзвітна центральній владі і яку наглядову владу має центральна влада над своїми федеральними одиницями. Хто зможе знайти чітку відповідь на ці запитання, знатиме межі автономій у тій чи іншій федеральній системі.

Фінансові повноваження

Степінь децентралізації не можна вимірювати тільки розмежуванням законодавчих повноважень. Ніколи не є достатнім передавання місцевій владі повноваження над, для прикладу, охороною здоров'я свого населення. Для цього також потрібно, щоб місцева влада мала змогу на законодавчому рівні вирішувати які аспекти охорони здоров'я застосовувати на своїй території, тобто які мають бути приватними, а які державними чи громадськими. На додаток до цього, місцева влада має мати у своєму арсеналі необхідні людські та фінансові ресурси для того, щоб вона була спроможною втілювати власне законодавство. Місцева влада має мати достатні ресурси для того, щоб будувати в себе лікарні, готувати та тренувати медичний персонал, регулювати медичну галузь та мати змогу застосування запобіжних заходів.

Культура судочинства

Децентралізація також залежить і від культури та історії судочинства держави. Децентралізацію в державах, котрі мають традицію загального права, потрібно оцінювати в інший спосіб від тих держав, котрі мають чітке розмежування між публічним та приватним правом. В системах цивільного законодавства майже все регулюється на законодавчому рівні. Таким чином, розмежування законодавчих повноважень між центром та федеральними одиницями є вирішальним індикатором в оцінюванні степені автономії цих федеральних одиниць. Проте, у федераціях, котрі мають загальне законодавство, децентралізація судоустрою та судочинства судів має набагато більше значення. У США, наприклад, більшість карного законодавства, традиційного контрактного законодавства та інших галузей "приватного" законодавства залишається в юрисдикції судів загального права, а не регулюється виключно окремим законодавством. Від як суди штатів є прямими наступниками судів загального права колишньої британської колоніальної влади, за ними зберігається більшість традиційної юрисдикції своїх колоніальних попередників. У відповідності до традиції загального права, суди штатів вирішують карні та цивільні справи на основі прецедентів, як своїх власних, так і на основі прецедентів, котрі існували у британських судах ще до набуття Америкою незалежності.

Законодавча піраміда у традиції європейського цивільного права
Згідно позитивістській, континентальній концепції права, правова система представляє єдину та внутрішньо пов'язану одиницю. Суперечок уникають завдяки принципу ієрархії та пріоритетам окремого законодавства. Таким чином, порядок законодавства базується на ідеї піраміди, у котрій, для підтримки цілісності системи, закони, котрі приймаються вищим законодавчим рівнем, завжди матимуть верховенство над тими, які приймаються на нижчому рівні. З цього випливає, що федерації, котрі мають систему європейського цивільного права будуть набагато більше схилені до системи такого федералізму, який забезпечує втілення та виконання федеральних законів федеральними одиницями. Звичайно ж, це на заперечує суб'єктам федерації запроваджувати в себе власне законодавство. В таких федеральних системах федеральне законодавство мусить також застосовуватись і місцевими судами в середині суб'єктів федерації, а вищі федеральні суди забезпечують одностайність та відповідність рішень судів нижчого рівня.

Дії муніципалітетів у загальному праві та європейському континентальному цивільному праві
Загальне право є правовою системою, яка розробляється низкою різних судів, кожний з яких має свою відмінну юрисдикцію, у якій кожний суд приймає рішення відповідно до своїх власних прецедентів та розробляє свою власну концепцію права. Місцеві органи влади також можуть застосовувати повноваження, котрі їм формально не делегуються законодавством. Такими, наприклад, можуть бути окремі завдання, які початково надавались поліції бо вважались прерогативними повноваженнями (де у континентальній (європейській) правовій системі всі повноваження мусять бути виразно визначені конституцією чи відповідним законодавством).

Система муніципалітетів на материку (у Європі) з іншого боку, регулюється у помітно інший спосіб. Наполеонові спало на думку реорганізувати місцеві приватні корпорації фермерів у агентів центральної держави, що дало їм можливість застосовувати певні публічні повноваження, котрі їм делегувала центральна держава. Таким чином, до тих пір, поки громади та муніципалітети французької держави виконували публічні функції, вони це робили на основі мандату центральної держави. Саме з цієї причини потрібно класти різницю між децентралізацією в державах з загальним правом та децентралізацією в унітарних державах з французькою, тобто континентальною європейською правовою традицією.

Застосування права
Застосування права у децентралізованих одиницях гарантується у французькій традиції через право центральних органів влади видавати директиви та накази і приймати дисциплінарні заходи проти будь-яких місцевих органів влади, котрі порушують ці директиви. У британській правовій системі було запроваджено судовий наказ посадовій особі для того, щоб органи центральної влади викликали органи місцевої влади до суду і таким чином спонукали їх до дотримання центрального законодавства. Попри те, що на даний час у Франції центральний уряд може спонукати органи місцевої влади до виконання своїх рішень тільки через рішення суду, а не через дисциплінарні заходи, старе французьке право все ще застосовується у багатьох колоніальних державах.

Згідно британській традиції Парламент Уестмінстера може також надавати органам місцевого самоврядування повноваження видавати місцеві підзаконні акти. Місцева влада не має будь-яких повноважень до запровадження власного законодавства. Проте, парламент протягом вже доволі довгого часу практикує делегування одиницям самоврядування право видавати підзаконні акти. Тут варто сказати, що це право парламент може в будь-який час відібрати назад.

Конкуренція між суб'єктами федерації та самою федерацією
Розмежування повноважень між федерацією та її суб'єктами, у різних федераціях може бути дуже різне. В американській федерації повноваження та суверенітет штатів розмежовується не тільки вертикально, але й також горизонтально між різними гілками влади на федеральному рівні і також на рівні суб'єктів федерації. Федерація втілює федеральне законодавство через свої власні федеральні агенції, а для вирішення суперечок у федеральних справах має федеральні суди. З іншого боку, федеральні одиниці відповідальні за виконання федеральних законів та за втілення і застосування свого власного законодавства. Наслідком такої подвійної правової системи, звичайно ж, є те, що час від часу виникають конфлікти за повноваження та функції між різними органами влади, тобто, для прикладу, між ФБР та поліцією штатів. Громадяни постійно перебувають під тиском як федеральних агенцій, так і агенцій штатів. Для пересічного громадянина чи громадянки може бути важко збагнути, що федеральні службовці діють згідно федеральному законодавству, а службовці штатів діють згідно законодавству штатів.


переклад: Віктор Лисак

09.01.2014

джерело: Thomas Fleiner - "Allgemeine Staatslehre: Über die konstitutionelle Demokratie in einer multikulturellen globalisierten Welt



Будь ласка, якщо маєте бажання написати статтю для цього сайту на тему децентралізації, самоврядування чи федералізму в Україні, пишіть на
зворотній зв'язок

         вголос    ”Новини    buknews.com.ua    buknews.com.ua    Рівненські новини    новини донеччини    новини луганська    новини луганська    новини луганська    новини сумщини    новини чернігівщини    новини полтавщини    новини херсонщини    миколаївська облрада    парламент криму    новини черкащини    новини київщини    новини одещини