Розмежування повоноважень у Німеччині
Стежте @FederalUkraine
Світовий Федералізм : Німеччина форум



Історія Німецького Федералізму

Структура влади

Федеральна Рада
( Bundesrat )


Федеральні Збори
( Bundestag )


Розмежування повноважень

Теоретичні аспекти німецького федералізму

Особливі риси німецького федералізму

Міжурядова співпраця

Система оподаткування

Розмежування повноважень у ФРН


Кооперативний федералізм

В загальному, оригінальну федеральну структуру, закладену в ОЗ (основний закон (конституція)), що стосується розподілу функцій та відповідальностей між федеральним урядом та регіонами, можна описати, як федералізм кооперативного типу. Балакаючи про розподіл повноважень у ФРН, варто звернути увагу на функцію горішньої палати федерального парламенту, тобто Федеральної Ради або просто Бундесрату.
Кількість представників, які представляють кожну землю в Бундесраті є чітко визначена в ОЗ і залежить від кількості населення тієї чи іншої землі, як вже вказувалось в статті про Бундесрат. Голоси кожної землі завжди приймаються, як блок. Іншими словами, всі представники однієї землі завжди голосують однаково. Саме тому, кожний регіон відіграє важливу роль в рішеннях Бундесрату. Окрім того, Бундесрат має право абсолютного вето над законами нижньої палати парламенту, тобто Бундестаґу і відтак діє, як повноправна горішня палата федерального парламенту.

Не дивлячись на те, що з конституційної позиції, структура Бундесрату базується на інтересах земель, дія політичних партій на регіональному рівні означає те, що відмінність в партійних поглядах має великий вплив на законодавчий процес Бундесрату. Іншими словами, якщо опозиція федерального парламенту має більшість в земельних урядах, то вона може заблокувати будь-яке законодавство, на яке потрібна згода Бундесрату. Практика показує, що від 1949-го року країною весь час керувала так звана "Ґранд Коаліція" головних партій, в наслідок чого виник так званий "узгоджувальний федералізм". Окрім цього, вибори в кожній землі символізують так би мовити федеральні міні вибори. При таких обставинах виборці мають змогу контролювати політичну відповідальність через позитивну ухвалу тих рішень, які їм подобаються і не ухвалу тих, які їм не подобаються. В наслідок цього, на виборах більшості земель федеральний уряд несе відповідальність за свої поразки чи за свої успіхи.


Вертикальне розмежування повноважень

Зважаючи на те, що федеральний порядок Конституції, головним чином має справу з відносинами між Центром та землями, ОЗ тільки містить загальні регуляторні принципи, які стосуються конституційної структури та відповідальності урядів місцевого рівня, тобто урядів муніципалітетів та районів. Таким чином, на відміну від наприклад Швейцарії, місцеві громади в Німеччині не вважаються третім урядовим рівнем після федерального та земельного, а радше вважаються складовими частинами регіонів, тобто земель. Землі, в свою чергу, самі регулюють свої власні конституції. Місцеві громади, так само, як і центральний уряд та землі, також мусять забезпечити свої внутрішні демократичні вибори шляхом вільного, прямого, рівного та таємного голосування. На цьому законодавчому тлі, місцеві громади мають право на само-адміністрування, тобто мають право керувати самі на своїй території у справах, які стосуються їх мешканців і звичайно ж несуть за це власну відповідальність.
Їх право на само-адміністрування також включає в себе їх власну відповідальність за свої фінанси та право на їх власне конституційне джерело податкових надходжень (місцева автономія).

Обидва рівні керування, тобто федеральний (центр) та земельний є, головним чином, незалежні один від одного. Як Центр, так і землі, мають повну самостійність, яка обмежена тільки їх власними конституціями. Вони також мають і власну територіальну самостійність. Їх кордони можуть бути змінені федеральним законом, тобто зі згоди федерального парламенту, на основі так званої демаркаційної процедури (ст. 29 ОЗ) і тільки зі згоди громадян тієї землі, кордони якої хочуть змінити.
З місцевими громадами ситуація дещо інша. Їх кордони перебувають в розпорядженні їх земель. Проте, перед зміною кордонів громади, парламент землі має консультуватись з тією місцевою громадою, якої ця зміна стосується.

Щодо податкової політики, то землі тут в певній мірі обмежені федеральними актами центрального парламенту. З одного боку, вони є доволі незалежні що стосується запозичення коштів, при тій умові, що ці запозичення не виходять за рамки обмежень їх конституцій, враховуючи рівень їх інвестицій та обмежень, які встановлені Пактом Стабільності ЄС, тобто не більше три відсотки ВВП на рік.
Щодо місцевих громад, то їх право на збір податків визначається федеральним та земельним законодавством. Їх право на запозичення коштів залежить від наглядової земельної влади.

В принципі, не тільки центр та землі, але й також місцеві громади мають відносний рівень самостійності. Розробка законодавства належить федеральному та земельним парламентам. Ради місцевих громад можуть приймати рішення та нормативи, які не виходять за рамки центрального та земельного законодавств. До тих пір, поки кожний з цих трох рівнів федерації має в своєму розпорядженні власні матеріали та природні ресурси, то він має власне право на їх використання.
В площині виконавчої відповідальності, Центр, землі та місцеві громади мають повну самостійність тільки у виконанні своїх власних рішень. Коли землі запроваджують власне законодавство, то перебувають під наглядом федерального уряду. Так само, коли місцеві громади запроваджують свої власні рішення, вони, в свою чергу, підпадають під нагляд уряду своєї землі.
Що стосується судової влади, то суди федеральні та земельні приймають рішення незалежно один від одного, проте, не окремо один від одного, в тому сенсі, що рішення обох мають одночасно відповідати як федеральному так і земельному законодавствам.

З фіскального боку, як федеральний уряд, так і землі мають право впливу в межах своїх територій за допомогою так званих особливих грантів. Федеральний уряд може надавати землям гранти в рамках вирівнювання схем оподаткування. Федеральний уряд може також надавати землям фінансові гранти на виконання якихось особливих інвестиційних проектів. З таким самим успіхом, землі також можуть надавати так звані беззастережні "ключові гранти", як додатки до бюджетів своїх місцевих громад для забезпечення виконання їх додаткових завдань.
Також, федеральний уряд має паралельне законодавче право, яке стосується найважливіших податків. В зв'язку з цим, в полі оподаткування, землі та місцеві громади є частково залежними від федерального уряду.


Горизонтальне розмежування повноважень

В Німеччині існує чітке розмежування повноважень між Центром та землями у законодавчій, виконавчій та судовій гілках влади. Тут Основний Закон діє за правилом відбору, тобто: вся та відповідальність, яку конституція не надає Центрові, тобто федеральній владі, автоматично вважається відповідальністю земель. Ні федерація, ні землі, не мають виключного права передачі повноважень, як на горішній рівень, так і на нижній.

Законодавча влада
Що стосується повноважень в законодавчій сфері, Конституція наділяє федеральний уряд трьома переліками галузей права. Вона чітко вказує на відмінність між виключними повноваженнями федерального уряду (ст.71) в першому переліку (ст.73 1-11) та між збіжними чи паралельними повноваженнями в другому переліку (ст.74). Третій перелік (ст.75 1-6) представляє собою підрозділ виключних повноважень федерального уряду, які відмінні від першого переліку тим, що федеральний уряд має право тільки окреслити рамки, які залишають землям достатньо місця для формування свого власного законодавства у відповідній сфері. Теоретично, це може означати, що федеральний уряд та землі мають спільні повноваження. Проте, на практиці, федеральний уряд часто ухвалював настільки детальні закони, що землі вже фактично нічого не могли там додати.

Що стосується місцевих громад, то ні Основний Закон, ні конституції земель, не надають їм жодних законодавчих повноважень. Існують відповідні тексти, які обмежені загальними положеннями, які делегують громадам право запровадження нормативів, які стосуються тільки їх громади.

Переліки законодавчих повноважень є, головним чином, конкретні та повні. Проте, вони також містять дуже широкі описи повноважень в кожній сфері законодавства (ст.74). Це дозволяє федеральному урядові ефективний пошук відповідної основи для запровадження будь-якого законодавства. Ці переліки далеко не вичерпні. В ОЗ завжди можна знайти додаткові виключні повноваження федерального уряду, де та, чи інша стаття дає право центрові регулювати деталі через зміни у федеральному законодавстві. Законодавча відповідальність федерального парламенту у податковій сфері не подається в цих переліках, а замість них, подається в розділі десятому ОЗ, який визначає фінансові розмежування. Цей розділ також вказує на виключні повноваження земель, які стосуються місцевих податків зі споживання та їх витрати до тих пір, поки вони відрізняються від федеральних.
На цій основі, для прикладу, муніципалітети та міста, які мають великий наплив туристів, самі ввели так званий податок на другу хату, який стосується тих, хто має ще одну хату, але постійно в ній не мешкає.

Щодо індивідуальних переліків, то виключною законодавчою компетенцією є:
  • громадянство, міграція, натуралізація;
  • вибори до Бундестаґу, до Європарламенту;
  • комунікації та транспорт;
  • співпраця між землями у сфері внутрішньої безпеки;
  • національна оборона;
  • зовнішні справи, міжнародні відносини та дипломатичні служби;
Спільними законодавчими повноваженнями, якими цілковито займається федеральний парламент, як згадувалось раніше є:
  • вироблення економічної політики (економічний союз, грошова політика, фіскальна політика, міжнародна торгівля та міжземельна і внутрішня торгівля;
  • виробіток та споживання енергії;
  • сільське господарство, захист довкілля;
  • соціальне забезпечення, праця, зайнятість та компенсація працівникам;
  • охорона здоров'я;
  • цивільне і кримінальне законодавство та організація судочинства;
До виключних повноважень земель належать:
  • вибори до земельного парламенту (Landtag) та до місцевих рад;
  • мовна політика та культура;
  • релігійні справи;
  • природні ресурси;
  • освіта;
  • внутрішня безпека, поліція та закордонні справи (тут мається на увазі законодавство в освіті та культурі), тобто землі провадять паралельні зовнішні відносини та міжнаціональні стосунки;
Виконавча влада
ОЗ перелічує тільки декілька сфер, котрі перебувають у виключному адмініструванні федерального уряду. До цього переліку належать такі, як: закордонна служба, прикордонна поліція, митниця, збройні сили, дороги та водяні шляхи федерального значення (ст. 86, 87, 87а). В інших сферах відповідне федеральне законодавство запроваджується землями, або з їх власної ініціативи під наглядом федерального уряду, або з ініціативи федерального уряду та відповідно до його вказівок.

Там, де федеральний уряд має право встановлення своєї влади, він також має право на приватизацію своїх завдань та адміністративних обов'язків, при тій умові, що суверенні права земель не порушуються. Це означає, що федеральний уряд не тільки має право передачі адміністрування приватним компаніям, але й також має право передачі виконання державних завдань через приватне законодавство. Прикладами таких приватизацій є приватизація поштової служби, телекомунікацій, федеральної залізниці та будівництво доріг. Звичайно ж, у всіх цих випадках федеральний уряд утримує за собою право контролю над виконанням цих завдань через системи планування та регуляторні акти.
На додаток до федерального уряду та земельних урядів, найактивнішими в адміністративній приватизації є місцеві громади, які майже цілком приватизували сферу послуг (забезпечення енергією, водою, каналізацією) та культурну сферу (театри, музеї, спортивні споруди).

Судова влада
Існує розподіл повноважень між федеральним урядом та землями у сфері судочинства. Проте, тут баланс помітно схилений на бік земель. Федеральний уряд відповідає тільки за п'ять верховних апеляційних судів, тобто судів повторного розгляду та Федеральний Конституційний Суд. П'ятьма апеляційними судами є: Федеральний Суд Юстиції (Верховний Суд Німеччини), Федеральний Адміністративний Суд, Федеральний Суд Займаності, Федеральний Суд Соціального Захисту та Федеральний Фінансовий Суд.
Всі інші суди перебувають у відповідальності земель, включаючи й апеляційні суди, які задіюються в тому випадку, коли нема відповідності особливих умов доступу до федерального суду. Додатково, всі землі, за винятком Шлєзвіґ-Гольштайн, мають свої власні конституційні суди, які приймають рішення щодо відповідності земельних актів їх конституціям. Ці суди, так само, як і Федеральний Конституційний Суд, виконують роль спостерігачів, єдиним стандартом яких є Основний Закон Німеччини, тобто німецька конституція.

Міжурядові відносини
ОЗ забезпечує тісні взаємовідносини між урядами федерації у сфері виключних повноважень. ОЗ навмисно зобов'язує землі запроваджувати федеральне законодавство для того, щоб федеральний уряд не зміг перебрати собі повноваження земельних урядів. Як правило, землі запроваджують федеральне законодавство на їх власний розсуд. Федеральний уряд має право нагляду над тим, як землі запроваджують федеральні закони та законодавчі акти. Землі доволі тісно пов'язані з федеральним урядом в тих випадках, коли йдеться про виконання "федеральних законів у федеральній комісії", тобто в таких галузях, як наприклад, ядерна енергія. Тут федеральний уряд має право видачі індивідуальних вказівок та навіть перевірки ефективності виконання конкретного завдання тією чи іншою землею . Ця процедура відома, як "фаховий контроль".

Конституція сама забезпечує особливу процедуру для виконання федерального законодавства "у федеральній комісії", де федеральний уряд несе всю відповідальність за це законодавство. Це означає, що коли починає діяти певний закон, то федеральний уряд тут виступає в ролі керуючого, а землі виступають в ролі підлеглих. Це тому, що землі мусять виконувати, часом навіть і не конституційні, вказівки федерального уряду (ОЗ, ст.85) і принаймні до тих пір, поки ці вказівки не будуть розглянуті в суді, у випадку суперечки. Єдиним впливом, який мають землі в цій сфері є їх участь у Бундесраті, який відіграє вирішальну роль у формуванні законодавства.

Основний Закон не забороняє передачі виконання державних завдань від одного рівня до іншого, тобто від федерального до земельного чи навпаки. Це може робитись або через законодавство, або через угоди між землями, при тій умові, що ці угоди не виходять за межі, окреслені Конституцією (ст.79 3). Окрім відповідальностей, які визначені у Конституції, федеральний уряд має також і певні неписані повноваження, в яких може виникнути необхідність у процесі виконання певних завдань.

Всі повноваження федерального рівня мають бути прямо визначені Основним Законом. Якщо якась відповідальність не надана Конституцією федеральному урядові, то вона попадає в зону відповідальності земель. Таким чином, можна сказати, що землі мають залишкові повноваження. Балакаючи про місцеві громади, також можна сказати, що вони мають певні залишкові повноваження тому, що виконання окремих завдань на своїх територіях є суто їх відповідальністю.

Варто сказати, що в Німеччині, Основний Закон містить так зване "регулювання закріплених прав", яке схиляється в бік федерального уряду в тім, що жодне федеральне законодавство не може бути оскаржене після його запровадження.


автор: Віктор Лисак

джерела:

Hans-Peter Schneider
9. 4.2013

Будь ласка, якщо маєте бажання написати статтю для цього сайту на тему децентралізації, самоврядування чи федералізму в Україні, пишіть на
зворотній зв'язок

         вголос    ”Новини    buknews.com.ua    buknews.com.ua    Рівненські новини    новини донеччини    новини луганська    новини луганська    новини луганська    новини сумщини    новини чернігівщини    новини полтавщини    новини херсонщини    миколаївська облрада    парламент криму    новини черкащини    новини київщини    новини одещини